Je li najniža cijena put koji vodi u korupciju i iz igre izbacuje kvalitetne poslodavce?

Čistačice privatnih tvrtki specijaliziranih za taj posao rade za minimalnu zakonom propisanu plaću. U pravilu. Riječ je o mjesečnom bruto iznosu od 3120 kuna za puno radno vrijeme. Iznimka je pojedinačno i povremeno nagrađivanje. Usto, pokriveni su im troškovi dolaska na posao i povratka kući. Trošak njihova rada čini najmanje 80 posto svih troškova čišćenja.

Isprva, logično se nameće hipoteza kako različite tvrtke zapravo ne mogu ponuditi značajno različite cijene za čišćenje istih prostora pod uvjetom da ispunjavaju jednake standarde kvalitete jer je gotovo sve u tom biznisu više-manje poznato, zadano i jednostavno.

Mogućnosti uštede svode se na što efikasniju organizaciju rada i kapacitet tvrtke da u svojoj nabavi što manje plati sredstva i opremu za čišćenje što bi opet logično lakše tebalo poći za rukom velikim tvrtkama sukladno zakonu ekonomije razmjera.

Međutim, objedinjena javna nabava usluga čišćenja za više od 700 ureda i raznih prostora ministarstava te nekoliko državnih uprava diljem zemlje koju je krajem prošle godine proveo Središnji državni ured za javnu nabavu srušila je sve hipoteze proizašle iz logičnog ekonomskog razmišljanja.

Država je procijenila da će sve potrebne usluge platiti 47 milijuna kuna. U javnom nadmetanju odabrali su tvrtke koje su uslugu ponudile po najnižoj cijeni pa je država u odnosu na vlastitu procijenjenu vrijednosti posla uštedjela 20 milijuna kuna. Uslugu čišćenja platit će u iduće dvije godine dvjema tvrtkama, Adriatic servisu iz Zadra 12,4 milijuna kuna i Control Home Managamentu iz Benkovca 15 milijuna kuna.

99 posto

Zakon o javnoj nabavi, a posebno odabir ponuđača s najnižom cijenom koji se koristi u Hrvatskoj u 99 posto slučajeva u posljednjih je tjedan dana doživio frontalni napad, a mi smo analizirali državnu kupnju usluga čišćenja jer je riječ o najsvježijem velikom natječaju u kojem je država potrošila novac poreznih obveznika i koji zorno prikazuje ono što svima smeta iako je država uštedjela.

Zanimljivi rasplet toga natječaja zapravo dokazuje da je država pod vodstvom bivše Vlade Zorana Milanovića politkom javne nabave za usluge čišćenja zapravo poručila da čistačica koja radi za privatnu tvrtku specijaliziranu za čišćenje u angažmanu za državni sektor nema nikakve šanse nadati se da će joj rad biti plaćen išta više od zakonskog minimalca.

Aktualni rat protiv Zakona o javnoj nabavi otvorila je pak Hrvatska udruga poslodavaca (HUP) uz tvrdnju predsjednice udruge Gordane Deranje da je odabir na osnovi najniže cijene put koji vodi u korupciju i iz igre izbacuje kvalitetne poslodavce. Ubrzo se pridružila Hrvatska udruga radničkih sindikata (HURS) čiji je predsjednik Ozren Matijašević. Njima se isto ne sviđa prihvaćanje najjeftinijih ponuda jer takve, smatraju, smanjuju broj radnika, ruše njihov životni standard i na tržište dovode nelojalnu konkurenciju.

Kroz sustav javne nabave godišnje se okrene 42 milijarde kuna javnog novca, što čini 12 posto bruto domaćeg proizvoda, a potroši se na robu i usluge. Javna nabava na način na koji se pretežno provodi siromašnom državnom budžetu štedi kune. No, takva štednja dočekana je na nož. Poslodavci i sindikati slažu se oko računice prema kojoj se više od milijardu eura javnog novca kroz sustav javne nabave potroši na netransparentan način.

U javnom nadmetanju za usluge čišćenja državni su uredi bili podijeljeni u 20 grupa kako lokalne tvrtke u pojedinim županijama ne bi bile diskriminirane u odnosu na već velike igrače iz Zagreba koji čišćenjem opslužuju privatni sektor, no poslovi nisu i dodijeljeni po istoj logici nego su dvije male tvrtke u svim grupama srušile cijenu čišćenja i više od 50 posto te osvojile državne milijune podijelivši državne urede među sobom. Zagrebački uredi podijeljeni su u šest grupa.

Iznimno niske ponude

Adriatic servis je u isto vrijeme dok se javljao na natječaj prolazio kroz predstečajnu nagodbu. Dugovi im nisu oprošteni, ali im je prema Planu financijskog i operativnog restrukturiranja Ministarstvo financija omogućilo reprogram otplate duga od milijun kuna za porez. Potom su dobili posao čišćenja svih ureda tog istog ministarstva te Porezne uprave i Carinske uprave. Za 4,37 milijuna kuna u dvije godine. Ta, najjeftinija ponuda niža je za 52 posto od 9,3 milijuna kuna koliko je država procijenila da bi mogla potrošiti. Državno poduzeće Fina gotovinski servisi ponudilo je da će iste prostore čistiti za 9,47 milijuna kuna, što je bila i najveća sasvim nekonkurentna ponuda. Država je dajući posao privatnoj tvrtci uštedjela pet milijuna kuna, no i privatne tvrtke Harmonija usluge i Luxor čišćenje ponudile su cijenu od 8,3 odnosno 8,1 milijun kuna za isti posao, dakle bliže ponudi državne Fine nego privatne konkurencije iako radnike plaćaju manje.

Control Home Managament (CHM), glavni rival u niskoj cijeni za tu je grupu u koju spadaju zagrebački uredi Ministarstva financija i Porezne i Carinske uprave predao nepotpunu ponudu. No, dobili su posao čišćenja u ostalih pet zagrebačkih grupa za ukupno 7,6 milijuna kuna, 42 posto jeftinije od državne procjene troška.

U trenutku javljanja na državni natječaj CHM je imao zaposlenu jednu osobu. Kad su dobili posao, počeli su i zapošljavati. Skuplja konkurencija koja u javnom nadmetanju za usluge čišćenja nije dobila posao danas se pita hoće li se uopće u državnim uredima diljem zemlje u iduće dvije godine čistiti, a najjeftiniji ponuđači brane svoje pozicije i planiraju dokazati da će u dvije godine za upola manju cijenu sve biti jednako čisto, dok oni koji su ponudili skuplje cijene pokušavaju dokučiti isplativost računice svoje jeftinije konkurencije.

Rušenje cijena

Za čišćenje prostora Ministarstva poljoprivrede najskuplju ponudu od 3,46 milijuna kuna dala je podružnica talijanske kompanije Harmonija usluge, dok je CHM posao dobio za ponuđenih 1,53 milijuna kuna.

Nikola Benatti, direktor Harmonija Grupe, referirajući se ne samo na taj natječaj već i na druge natječaje javnog i državnog sektora za usluge čišćenja kaže: - Ispada da oni koji nude 60 do 70 posto nižu cijenu od procijenjene vrijednosti posla postižu dvostruko veću produktivnost u poslu, odnosno da jedna čistačica po satu čisti 240 četvornih metara što je potpuno nemoguće jer je najbolje što se može postići 150 do 170 četvornih metara čišćenja po satu za jednu osobu. Benatti smatra da se tolikim rušenjem cijene neupitno ruši i kvaliteta obavljenog posla jer iznos kojim je čišćenje plaćeno ne omogućuje nabavljanje kvalitetne opreme za čišćenje. Harmonija usluge kao jedan od skupljih ponuđača nije dobila ni jedan posao čišćenja, a državna politika rušenja cijena dovela ih je do toga da su broj zaposlenih čistačica smanjili sa 300 na njih 50.

- Čišćenje je nisko profitabilna djelatnost i sve naše kalkulacije zasnovane su na ostvarivanju profita od tri posto, no s cijenama koje se postižu u hrvatskoj javnoj nabavi nitko ne može poslovati bez gubitka – smatra Benetti i tumači kako su, prema kalkulacijama Harmonija Grupe, prosječne cijene čišćenja koje plaća država kroz javnu nabavu za državne institucije, ali djelomično i za bolnice u dijelu u kojem one naručuju čišćenje kroz natječaje 5 do 6 kuna po četvornome metru dok privatne tvrtke, uključujući i banke koji u pravilu racionalnije raspolažu sredstvima od države, za istu uslugu plaćaju 11 do 12 kuna po četvornome metru.

Iako nitko osim državne Fine na plaća radnike više od minimalca, Benatti smatra da rušenje cijene ipak na kraju plate radnici.

- Istina je da svi radnici u tom sektoru rade u pravilu za minimalnu plaću, ali ponude s kojima se dobivaju poslovi u javnom nadmetanju ne omogućuju ni isplatu minimalne plaće za potreban broj radnika, što znači da je norma po zaposleniku iznimno visoka - kaže Benatti, objašnjavajući kako su do takvog zaključka došli pokušavajući sami izračunati bi li mogli obaviti traženi posao za cijenu koju je na javnom natječaju ponudila njihova konkurencija. Ili, posao nije zapravo obavljen.

Računica jeftinih

Vlasnik Control Home Managamenta Andrej Krpina zaslužan za rušenje cijene ponudio je pak sasvim drukčije obrazloženje svoje poslovne računice iz kojeg proizlazi da će njegove usluge čišćenja državu posredno koštati više od ponuđene cijene u javnom nadmetanju jer računa na poticaje od države za novo zapošljavanje čistačica.

- Zaposlili smo 140 čistačica nakon što smo dobili posao. Budući da zapošljavamo ljude u kalkulaciji su i poticaji za zapošljavanje koje država omogućuje kroz različite programe, primjerice za zapošljavanje osoba mlađih od 30 godina oslobođeni ste doprinosa za zdravstvo, država potiče i zapošljavanje dvoje ljudi na po četiri sata umjesto jedne osobe na puno radno vrijeme, a tom slučaju vam za drugu osobu pokrije cijeli trošak, a sada čekamo da vidimo kako će izgledati poticaji za zapošljavanje osoba starijih od 50 godina – tumači Krpina na koji način je u kalkulaciji cijene za posao čišćenja došao do najniže ponude te tvrdi:

- Moja je kalkulacija u potpunosti održiva. Iako je Zagreb podijeljen na šest grupa, mi smo ga promatrali kao cjelinu što bitno smanjuje troškove ako uzmete u obzir da računate koliko vam vremena čistačice troše na put od lokacije do lokacije – kaže Krpina te tumači kako ni poticaje nije lako dobiti pa ne zna na koliko točno javnog novca kroz te poticaje može računati.

- Posao za državu je dobiven na dvije godine, a ja se moram potruditi svim tim ljudima naći još posla kako bi na kraju dobili poticaje i uvjeren sam da našom cijenom možemo dobiti posao i za privatni sektor – kaže Krpina.

U Harmonija uslugama kratko su komentirali da oni nisu uračunali mogućnost korištenja državnih poticaja za novo zapošljavanje jer su već imali zaposlene čistačice, a direktor Benatti pak ističe kako mu je neobično što u postupku javne nabave naručitelj ne traži, iako može tražiti, obrazloženje neobično niske cijene.

No, s druge strane ta se cijena ne mora smatrati neobičnom jer su još dvije tvrtke u konkretnom slučaju ponudile cijenu bližu CHM-ovoj nego onoj Harmonija usluga.

Srušene cijene

Harmonija usluge smanjile su broj zaposlenih, a CHM ga je povećao računajući na državne poticaje što u kontekstu trošenja javnog novca poskupljuje i njegovu ponudu za čišćenje. Tržišni odnosi su se promijenili, cijena čišćenja u javnom sektoru je srušena, a je li riječ o održivom poslovnom modelu, tek treba dokazati. Bez državnih poticaja za zapošljavanje održiva cijena je vjerojatno negdje između najviše i najniže, a što se kvalitete tiče Krpina tvrdi da ničim nije ugrožena te da računa na profit od tri posto koji može postići sa svojom cijenom.

- U tom natječaju, konkretno za Ministarstvo poljoprivrede, predvidjeli su da se ulazni hodnik čisti svaki drugi dan, a mi ga čistimo svaki dan jer ako pada kiša, svaki drugi dan nije dovoljno. Imamo 11 čistačica na toj lokaciji, a u dogovoru s naručiteljem dodatno smo osigurali o našem trošku prisutnost djelatnice u prijepodnevnoj smjeni i nitko se nije žalio da nije čisto - kaže Krpina, tumačeći kako sredstva za čišćenje nisu nešto na čemu se mogu postići velike uštede.

- Svi radimo s istima i ona su manji dio troška, a oprema poput kolica, s metlom, krpama i ostalim po komadu koštaju oko tisuću kuna, vijek trajanja im je pet godina. Mi radimo s najvećim svjetskim proizvođačima sredstava za čišćenje, sve nabavljamo u Hrvatskoj osim vrećica za smeće koje su veći trošak pa smo ih sada naručili iz inozemstva - brani Krpina svoju kalkulaciju cijene.

Izmjene zakona

U cijelom postupku javne nabave nema ničeg pravno spornog jer se Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) nitko nije žalio. Predsjednik DKOM-a Goran Matešić čije je izvješće o radu prije tri tjedna Sabor prihvatio sa 135 glasova “za” također kritizira Zakon o javnoj nabavi, no s nešto drukčijih pozicija od udruge poslodavaca i sindikata.

- Veliki problem je to što DKOM nema mogućnost postupati po službenoj dužnosti već može djelovati samo na osnovi žalbi, a takvih je na postupke javne nabave bilo svega sedam posto, iako su često nezadovoljni i naručitelji i ponuditelji - kaže Matešić koji se zalaže da se u izmjenama zakona o javnoj nabavi Državnoj komisiji koja je kontrolira ponovno omogući postupanje po službenoj dužnosti kako bi mogla reagirati i na slučajeve u kojima sama procijeni da je ugrožen javni interes ili se ne potiče tržište, što su, ističe, osnovna dva cilja javne nabave.

I dok je glavna krilatica pobunjenika protiv aktualnog principa odabira najjeftinije ponude prelazak na učestaliju primjenu odabira prema ekonomski najpovoljnijoj ponudi kako bi se osigurala kvaliteta usluge, Matešić kaže:

- Kvalitetom možete upravljati i kada imate konačni odabir na osnovi najniže ponuđene cijene, ali tada morate znati detaljno odrediti uvjete za kvalifikaciju u vidu dokaza sposobnosti i tehničke specifikacije predmeta nabave, a onda je natjecanje cijenom čista tržišna utakmica. Smatram da slučaj odabira po najnižoj cijeni, pri čemu naručitelj zbog neznanja ne upravlja alatima za kontrolu kvalitete, rezultira gubitkom na kvaliteti. Tada je moguće i da se gubi na kvaliteti - kaže Matešić koji ipak o konkretnom slučaju natječaja za usluge čišćenja ne može govoriti jer s njime nije upoznat budući da se nitko na njega nije žalio.

U Harmonija uslugama kratko kažu da se nisu ni mogli žaliti jer nisu imali pravnog interesa, odnosno između najjeftinije i njihove ponude bilo je još njih nekoliko pa ničim ne bi mogli objasniti da su baš oni oštećeni. Žalbena procedura prema Matešiću ima još jedan problem.

- U žalbenim postupcima je problem što se ne možete žaliti na ponudbenu dokumentaciju nakon što je odabran ponuditelj. To u praksi dovodi do mogućnosti da se legitimno odabere ponuditelja na osnovi nezakonite dokumentacije, a prostora za žalbu više nema, iako se ispostavi da je ponudbena dokumentacija zapravo protuzakonita - tumači Matešić zašto bi Državna komisija trebala dobiti ovlasti postupanja po službenoj dužnosti.

Ipak o samom Zakonu o javnoj nabavi Matešić kaže: - Forma je ubila sadržaj.

Jednu od zamjerki aktualnom zakonu vidi u tome što se od zaposlenika državnih upravnih službi očekuje da budu vješti u kompleksnim, komercijalnim postupcima javne nabave, a državni aparat ne raspolaže s dovoljno stručnih ljudi, koji imaju znanja i vještina kvalitetno provoditi postupke, a istovremeno ne osigurava kvalitetnu stručnu potporu naručiteljima.

Matešić upozorava i na opasnosti odabira ponuđača prema ekonomski najpovoljnijoj ponudi koja se prema podacima Hrvatske udruge poslodavaca u Europskoj uniji primjenjuje u 80 posto slučajeva.

Edukacija korisnika

- Odabir prema ekonomski najpovoljnijoj ponudi bio je više zastupljen u razdoblju od 2003. do 2009. kada sam prvi put vodio Državnu komisiju nego danas i tada gotovo da nije bilo žalbenog postupka javne nabave u kojem je takav postupak javne nabave ocijenjen zakonitim - kaže Matešić te tumači kako je odabir prema prema ekonomski napovoljnijoj ponudi primjereniji za složene i specifične predmete nabave. - Ponuditelji se nadmeću u odnosu na kvalitativne elemente pa odabir rezultira većom ekonomičnošću rješenja. Zalažem se za bolju normiranost ovog zbirnog kriterija, razradu modela i metodologije njegove primjene i edukaciju korisnika, a nikako nekritičku primjenu jer iskustvo pokazuje da je i do sada, kroz kriterij najniže cijene, upravljanje kvalitetom bilo moguće, ali nedovoljno uspješno korišteno - zaključuje Matešić. Na kraju ostaje ipak pitanje: zašto štedljivi privatni sektor usluge čišćenja plaća skuplje od države?