Prije 14 godina, inauguracija prve hidroelektrane sagrađene u neovisnoj Hrvatskoj proglašavana je velikom prekretnicom, dovoljno značajnom da tadašnja premijerka Jadranka Kosor na svečanost povede čak pet svojih ministara. Prema njezinim riječima, Hidroelektrana Lešće za Hrvatsku je bila važan korak prema ostvarivanju energetske neovisnosti.
HE Lešće došla je u paketu s 52 metra visokom branom i akumulacijskim jezerom dugačkim 12,6 kilometara. Sagrađena je na rijeci Dobri, u srcu područja koje će nedugo zatim postati dio europske mreže zaštićenih područja Natura 2000. Godinama prije toga lokalni su aktivisti tvrdili da nije dovoljno istražen potencijalni utjecaj hidroelektrane na vrijedni ekosustav kanjona rijeke Dobre. Upozorili su i da je studija utjecaja na okoliš iz davne 1986., kojom se opravdao projekt, potpuno zastarjela.
Projekt, koji je vodio HEP, ipak je dobio građevinsku dozvolu. Samo dvije godine nakon svečane inauguracije, šteta na okolišu već je postala bolno očita. Nakon što je HE Lešće sagrađena, maksimalni protok vode povećao se sa 60 na 150 kubnih metara po sekundi, uništavajući korito rijeke, potapajući dijelove obala, lokalne ceste, pa čak i kuće, te ugrožavajući živote stanovnika.
Pogubni utjecaj na okoliš bio je toliko očigledan da su Hrvatske vode morale započeti sa sanacijom štete već 2012. godine. Dandanas HE Lešće otežava život mnogih lokalnih stanovnika, a posljedice su sada vidljive i na području rijeke Kupe, u koju se Dobra ulijeva.
Hidroelektrana je i dalje predmet prosvjeda, no Ministarstvo zaduženo za zaštitu okoliša – a donedavno je to bilo Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja – i dalje u medijima opravdava njezino postojanje studijom iz 1986. koja danas nigdje nije javno dostupna.
HE Lešće ostaje najočitiji primjer načina na koji je procedura procjene utjecaja na okoliš u Hrvatskoj nerijetko iskrivljavana kako bi primarno išla naruku velikim investicijskim projektima, često nauštrb samog okoliša.
No, postoje i mnogi drugi primjeri u kojima ova procedura nije ispunila svoju svrhu, bilo da se investitore oslobađalo obaveze da naruče studije zaštite okoliša prije samog zahvata ili kod većih promjena projekta, bilo da se žmirilo na studije koje su namještene tako da pogoduju investitoru koji za njih plaća.
Obaveza investitora da projekt uspješno prođe postupak procjene utjecaja na okoliš (PUO) kako bi se odobrila građevinska dozvola legalni je alat koji država ima kako bi zaštitila okoliš od potencijalnih štetnih utjecaja velikih zahvata ili, pak, osigurala da šteta bude najmanja moguća.
U Hrvatskoj je ova praksa manje-više usuglašena s regulativama EU. Za neke projekte, poput nuklearnih elektrana, plinskih postrojenja, vjetroelektrana kapaciteta većeg od 20 MW, autocesta, željeznica ili, primjerice, velikih luka, automatski nastupa obveza izrade studije procjene utjecaja na okoliš, koja mora procijeniti doseg, intenzitet i trajanje potencijalnog utjecaja i predložiti mjere zaštite i praćenja. Od 2013. regulativa EU također nalaže dodatnu ocjenu prihvatljivosti zahvata za projekte locirane na području ekološke mreže Natura 2000, koja je dom ugroženih životinjskih i biljnih vrsta.
Ove studije, koje plaćaju sami investitori, trebale bi se zasnivati na najrecentnijoj stručnoj literaturi i podacima terenskih istraživanja, a obično ih izvode privatne tvrtke autorizirane od resornog ministarstva. Isto ministarstvo imenuje povjerenstvo sastavljeno od stručnjaka, predstavnika ministarstva, jedinica lokalne samouprave i određenih državnih agencija koje potom procjenjuje je li studija cjelovita i stručno utemeljena.
Ako je njihova procjena pozitivna, studija ide na javnu raspravu. Nakon toga povjerenstvo donosi mišljenje o prihvatljivosti projekta za okoliš. Samo Ministarstvo, međutim, ima zadnju riječ. U Hrvatskoj, dio procesa koji je ponajviše podložan manipulacijama je regulativa koja dozvoljava određenom tipu projekata da izbjegnu postupak procjene utjecaja na okoliš, pri čemu odluku o tome može donijeti Ministarstvo ili nadležna županijska uprava.
I za ovu vrstu postupka imenuje se povjerenstvo koje daje mišljenje, no tek na temelju znatno površnijeg elaborata, koji također naručuju i plaćaju investitori.
Stotine projekata, od manjih luka i sustava vodoopskrbe do sunčanih elektrana i životinjskih farmi, prijavljuju se za ovaj postupak ocjene svake godine s obzirom na to da oslobađanje od obveze izrade studije i provođenja PUO postupka može ubrzati projekt više od godinu dana i osloboditi investitore skupih preventivnih mjera.
Postoje brojne indicije da se ova mogućnost često koristi za pogodovanje privatnim investitorima ili važnim državnim projektima. Za početak, postotak projekata koji bivaju oslobođeni obaveze da izrade PUO studije u Hrvatskoj je iznimno visok. U 2023. godini, primjerice, resorno ministarstvo te je obveze oslobodilo više od 94 posto od 346 projekata koji su podnijeli taj zahtjev. To uključuje razne vrste velikih infrastrukturnih zahvata poput vodoopskrbe, sustava odvodnje, prometnica, sunčanih elektrana, luka, uređenja obala, istražnih bušotina i, ključno, većih promjena na projektima vjetroelektrana.
Prošle godine, u samo je 12 slučajeva rješenjem Ministarstva PUO postupak određen kao neizbježan i samo je u sedam slučajeva naložena ocjena prihvatljivosti za ekološku mrežu.
Kao najočitiji primjer zaobilaženja ovog mehanizma pokazale su se vjetroelektrane. Učestale odluke da se ovom tipu projekata kod velikih izmjena daje zeleno svjetlo bez PUO postupka postale su toliko kontroverzne - na što su velike civilne udruge poput BIOM-a i Zelene akcije upozoravale godinama - da su napokon privukle pozornost Europske komisije koja je 2020. izdala službenu opomenu. U njoj stoji da "Hrvatska nije pravilno primjenjivala Direktivu o staništima pri odobravanju izmjena određenih projekata vjetroelektrana".
U siječnju 2023. Europska komisija ide korak dalje i izdaje tzv. obrazloženo mišljenje, s obzirom na to da "hrvatska nadležna tijela nisu u potpunosti riješila sve navedene probleme te su odbila poduzeti ikakve mjere za uklanjanje utvrđenih problema". Ovaj postupak, koji bi mogao završiti na Sudu Europske unije, još traje. Iako ured glasnogovornika Europske komisije nije htio komentirati detalje, on je najvjerojatnije rezultat službene pritužbe koju je BIOM podnio 2018. godine zbog nedosljednosti u PUO postupcima u slučaju devet vjetroelektrana u Hrvatskoj.
Jedna od njih odskače kao posebno loš primjer ove kontroverzne prakse - ambiciozna VE Krš Pađene, koja se ujedno pretvorila i u jedan od najvećih skandala u modernoj povijesti države.
Prije četiri godine USKOK je kazneno prijavio tadašnju državnu tajnicu u Ministarstvu uprave Josipu Rimac i nekoliko ostalih državnih zaposlenika da su, između ostalog, pogodovali investitorima vjetroelektrane Krš Pađene, tvrtki C.E.M.P., neosnovano im omogućivši niže naknade i isplatu znatno veće cijene za isporučenu električnu energiju - 94 umjesto 43 eura po megavatu.
A iako USKOK to nije uključio u istragu, uz projekt Krš Pađene veže se i cijeli niz kontroverznih odluka ministarstva zaduženog za zaštitu okoliša koje su umanjivale moguću štetu po osjetljiv ekosustav na tom području.
VE Krš Pađene, koja je izvorno dizajnirana da ima 55 vjetrenjača maksimalne instalirane snage 110 MW, locirana je Šibensko-kninskoj županiji, nekoliko kilometara od granica Nacionalnog parka Krka s jedne strane i kanjona Zrmanje s druge. Područje na kojem se nalazi dio je mreže Natura 2000.
Prema Upravi za zaštitu prirode resornog ministarstva, ornitološke studije su na ovoj lokaciji utvrdile 44 vrsta ptica gnjezdarica, uključujući i nekoliko ugroženih vrsta grabljivica. Različite vrste šišmiša i vukova također obitavaju na tom području.
Projekt je prošao PUO postupak 2007. godine, a Ministarstvo je donijelo rješenje da je prihvatljiv za okoliš. Dvije godine poslije investitor, tvrtka C.E.M.P., prijavljuje instaliranje dodatnih 16 vjetroagregata, a Ministarstvo ponovo donosi rješenje da PUO postupak nije potreban.
U 2017. C.E.M.P. planira novu nadogradnju, zamjenjujući stare vjetrenjače novima. Plan uključuje smanjivanje broja sa 71 na 48, no nove vjetrenjače su gotovo 40 metara više, s lopaticama većeg promjera lopatica (125 umjesto 82 do 90 metara) i većom snagom (3 MW). Izmjene uključuju i pomicanje vjetrenjača te promjenu u pristupnim cestama.
U službenom mišljenju o planiranim promjenama, Uprava za zaštitu prirode navodi da su PUO postupak i ocjena prihvatljivosti za ekološku mrežu svakako potrebni. U mišljenju se tvrdi da su terenska istraživanja o potencijalnom utjecaju na ptice, izvedena za potrebe PUO studije iz 2007. godine, zastarjela, kao i da ne postoje istraživanja o utjecaju na šišmiše i vukove. Dokaže li se negativan utjecaj na životinje, navodi se u mišljenju, vjetrenjače bi trebale stati s radom na određene dane.
"U mnogim slučajevima studije utjecaja na okoliš tvrde da su vjetroelektrane već bile predviđene urbanističkim planom. No, Natura 2000 mreža je ustanovljena 2013. godine i ta zaštićena područja treba sada uzeti u obzir", pojašnjava Ivan Budinski iz BIOM-a, organizacije specijalizirane za zaštitu ptica.
Razina prijetnja koju vjetroelektrane predstavljaju za ekosustav i dalje je stvar rasprave u akademskim krugovima, no znanstvena istraživanja pokazuju da negativni utjecaj postoji. Američka studija iz 2013., objavljena u časopisu Biological conservation, procijenila je da vjetrenjače godišnje ubiju između 140.000 i 328.000 ptica u SAD-u. Istraživanje španjolskih znanstvenika iz 2012. pokazalo je da je tijekom dvije godine na lokacijama 13 vjetroelektrana u provinciji Cadiz nastradalo 135 bjeloglavih supova, a taj je broj prepolovljen u iduće dvije godine, nakon što su vjetrenjače bile povremeno zaustavljane.
Razvoj tehnologije intenzivirao je ovu raspravu. Prošlogodišnja analiza američkih znanstvenika pokazala je da povećan promjer rotora i veća snaga vjetrenjača povećava razinu smrtnosti za određene vrste ptica I šišmiša.
Prihvaćajući argumente svojih stručnjaka da nema dovoljno podataka o utjecaju na životinje, Ministarstvo je donijelo rješenje u ožujku 2017. da se za planiranu nadogradnju VE Krš Pađene mora provesti glavna ocjena prihvatljivosti za ekološku mrežu.
Ovu odluku investitor, blago rečeno, nije dobro dočekao. U prijedlogu izvješća koje je za potrebe saborske sjednice 2020. godine sastavljalo Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja navodi se da je C.E.M.P. ubrzo nakon izdanog rješenja zatražio obnovu postupka, podnio tužbu Upravnom sudu u Splitu te zatražio pravnu zaštitu od Državnog odvjetništva.
Navodi se i da su tijekom iduća dva mjeseca predstavnici resornog ministarstva imali konzultacije s DORH-om, nakon čega je odlučeno da se poništi rješenje Ministarstva iz ožujka i donese novo, prema kojem daljnje evaluacije nisu potrebne. Suprotno uobičajenoj praksi, novo je rješenje osobno potpisao tadašnji ministar, Tomislav Čorić.
Civilne udruge upozoravale su da je cijeli proces bio netransparentan. BIOM je morao ići na sud kako bi na uvid dobio stručno mišljenje Uprave za zaštitu prirode koje mu Ministarstvo nije htjelo dostaviti. Šest mjeseci poslije Hrvatska energetska regulatorna agencija produljila je vjetroelektrani Krš Pađene status povlaštenog proizvođača električne energije koji bi uskoro bio istekao.
"Bilo je očito da nije bilo u interesu investitora naručivati novu studiju utjecaja na okoliš i prolaziti kroz cijeli postupak jer bi to prolonigiralo dobivanje novih dozvola za najmanje godinu dana. U tom slučaju izgubili bi pravo da električnu energiju prodaju po povlaštenoj cijeni iz 2013.", rekao je Enes Ćerimagić, pravnik u Zelenoj akciji.
Ova udruga podnijela je sudsku tužbu protiv navedenog rješenja koja je odbijena na Upravnom sudu u Splitu, a poslije i na Visokom upravnom sudu.
Ekološke civilne udruge ipak su tijekom godina dobile određeni broj tužbi protiv sličnih rješenja. U ožujku 2020. godine Ministarstvo je oslobodilo Hrvatske vode obaveze da prođu PUO postupak za zahvat iskopavanja 460.000 kubičnih metara šljunka iz Drave uime zaštite od poplava.
Udruge WWF Adria i Zeleni Osijek tvrdile su da elaboratu na temelju kojeg se projekt pokušao opravdati nedostaju stručne analize i podaci te da je taj dio Drave na području UNESCO-ova rezervata. Udruge su podnijele tužbu i dobile slučaj na Visokom upravnom sudu. U međuvremenu je velika količina šljunka iskopana i prodana.
BIOM je uspio putem sudske tužbe poništiti i rješenje prema kojem projekt VE Vrataruša II nije trebao PUO postupak.
"To je možda i najveći problem - da velik broj potencijalno štetnih projekata ili njihovih nadogradnji niti ne mora proći procjenu utjecaja na okoliš. I to bi mogao biti slučaj i u nekim drugim državama EU", kaže Ćerimagić.
No, čak i kada je PUO postupak neizbježan, samo njegovo provođenje u praksi je također podložno manipulacijama. Ekološki aktivisti i dio ostalih stručnjaka tvrde kako je javna tajna da se studije utjecaja na okoliš često izvode tako da primarno zadovolje potrebe samih naručitelja - investitora.
Gotovo stotinu privatnih tvrtki i državnih institucija autorizirano je od Ministarstva za izradu PUO studija i investitori imaju tendenciju birati one koji previše ne kompliciraju stvari. Što je studija kvalitetnije i detaljnije napravljena, veća je šansa da će projekt morati provoditi skupe mjere zaštite ili, pak, biti odbijen.
Jedan od biologa koji je svojedobno radio na takvim studijama, a želi ostati anoniman, rekao nam je da je tvrtka za koju je radio zahtijevala iznimno detaljne dokaze ako se neki dio projekta proglašavao štetnim, no za ocjenu da projekt nije štetan po okoliš nije bilo potrebno ići u detalje. Jednom je, tvrdi, otišao izvoditi terenska istraživanja za potrebe studije samo da bi utvrdio da su zahvati već počeli.
Dunja Delić, konzultantica na projektima zaštite prirode koja je također godinama surađivala na ovom tipu studija, smatra da su one često površno napravljene jer se obično naručuju kasno u tijeku postupka i imaju kratke rokove izrade.
"To je više odraz načina na koji je cijeli sustav postavljen, i to ne samo u Hrvatskoj", tvrdi Delić.
Jedna od posljedica je da investitori često biraju kompanije koje nude najnižu cijenu, što onda ujedno podrazumijeva manje novca za terenska istraživanja, pojašnjava ona.
"Sama činjenica da investitori plaćaju i biraju tko će izrađivati studiju stvorila je ove problematične okolnosti. Tvrtke ne žele izgubiti klijente, pa su na neki način prisiljene izrađivati studije koje im idu naruku", tvrdi Ivan Budinski.
Željka Leljak Gracin, odvjetnica Zelene akcije, smatra da su PUO studije u Hrvatskoj tretirane kao "pro forma" dio procesa za dobivanje građevinske i ostalih dozvola.
"Njihov glavni cilj nije da objektivno procijene potencijalni štetni utjecaj, nego da opravdaju projekt. Nakon mojih 18 godina rada na ovom području, mogu sa sigurnošću tvrditi da će većina tih studija za velike infrastrukturne zahvate, posebno ako ih vodi država, procijeniti da nema velikog utjecaja na okoliš", kaže Leljak Gracin.
Uistinu, ekstremno velik postotak projekata koji prolazi PUO postupak i biva proglašen prihvatljivim za okoliš ide u prilog ovakvim tvrdnjama. Analiza "Skalpel ili sjekira" pokazala je da je u periodu od 2013. do 2017. samo između 1 i 4 posto projekata godišnje proglašavano neprihvatljivim za okoliš.
Uvidom u objavljena rješenja, ustanovili smo da je taj postotak ostao jednako nizak posljednjih nekoliko godina. U 2021., primjerice, od 31 projekta koji je prošao postupak, samo je jedan proglašen neprihvatljivim.
Usporedili smo ovaj omjer sa situacijom u nekim drugim EU zemljama koje tradicionalno polažu više pažnje na zaštitu prirode. U Austriji je, primjerice, ministarstvo zaduženo za zaštitu prirode odobravalo u prosjeku 80 posto projekata u periodu od 2000. do 2021. U Švedskoj je, prema podacima tamošnje državne Agencije za zaštitu prirode, u 2022. odobreno između 77 i 85 posto zahvata, ovisno o vrsti projekta.
I dok je HE Lešće ekstremni primjer kako PUO postupak može zakazati, postoji cijeli niz ostalih primjera dokazano loših studija za zaštitu okoliša.
Prije malo više od godinu dana Zelena akcija i drugi aktivisti uspjeli su zaustaviti projekt gradnje spalionice medicinskog otpada u Zagrebu tijekom javne rasprave, nakon što su dokazali da PUO studija nije u skladu s urbanističkim planom. Povjerenstvo koje je imenovalo Ministarstvo studiju je prije toga proglasilo kvalitetnom.
Ovakvi slučajevi nameću pitanje kako je moguće da loše izrađene studije promaknu državnom sustavu kontrole?
U spomenutoj analizi "Skalpel ili sjekira", koju su izradili Institut za političku ekologiju i Zelena akcija, autori tvrde da u stručnim povjerenstvima često brojčano dominiraju predstavnici državnih institucija u usporedbi s neovisnim stručnjacima.
Dunja Delić prisjeća se slučaja u kojem je radila na studiji za projekt Hrvatskih voda.
"Naša je analiza pokazala da će doći do štetnih utjecaja i to smo i napisali u studiji. Kad smo dobili povratne komentare, iznenadilo me da su u povjerenstvu koje je studiju ocjenjivalo bili predstavnici iz Hrvatskih voda", kaže Delić.
Mnogo je puta, navodi ona, bilo očito da članovi povjerenstava nisu dobro upućeni u to kako bi postupak izrade studije uopće trebao izgledati.
"Jednom smo, na naše iznenađenje, otkrili da u povjerenstvu uopće nema biologa", prisjeća se Željka Leljak Gracin.
No, čak i kad stručno povjerenstvo zaključi da je studija loše izvedena ili da je projekt neprihvatljiv za okoliš, to i dalje nije garancija da zahvat neće dobiti zeleno svjetlo. Tijekom PUO postupka 2008. za projekt kampa Brkač pokraj Motovuna stručno povjerenstvo imalo je brojne zamjerke na studiju koju su priložili investitori.
No, usred postupka predsjednik povjerenstva je razriješen i zamijenjen. Čak i nakon što su tri ostala člana povjerenstva ostala pri svojem mišljenju o štetnosti projekta, Ministarstvo je zahvat proglasilo prihvatljivim. Projekt je poslije zaustavljen na sudu, nakon tužbi Zelene Istre i Zelene akcije.
"Onaj tko izdaje konačno rješenje je najodgovorniji ako utjecaj na okoliš nije dobro procijenjen. A to je Vlada", kaže Leljak Gracin. Da taj dio sustava funkcionira kako treba, tvrdi ona, površno izrađene studije ne bi bile problem.
"Ministarstvo zaduženo za zaštitu okoliša ima tendenciju da projekte evaluira samo kroz dvije opcije - jesu li prihvatljivi ili su prihvatljivi pod određenim uvjetima. Gotovo da nikad nema treće opcije - jesu li potpuno neprihvatljivi", kaže Enes Ćerimagić.
Do izlaska ovog teksta Uprava za procjenu utjecaja na okoliš Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja nije odgovorila na naše upite o problemima u provođenju PUO postupaka.
Leljak Gracin upozorava i da nema transparentnosti kad je riječ o kontroli pridržavaju li se investitori propisanih preventivnih mjera.
"U nekim slučajevima Ministarstvo uistinu propiše komplicirane i skupe mjere zašite, no nema izvještaja provode li se te mjere", tvrdi Leljak Gracin.
U konačnici, civilne udruge često se doimaju kao jedini pravi kontrolni mehanizam koji štiti prirodu od ambicioznih infrastrukturnih projekata. Ne samo da udruge često jedine analiziraju studije i ulažu prigovore nego se niti ne libe ići u sudski proces kako bi zaustavile štetni zahvat.
Dvije najveće ekološke civilne organizacije - BIOM i Zelena akcija - podnijele su više od dvadeset sudskih tužbi vezanih za PUO postupak u posljednjih 15 godina. No, kako tvrde, sve teže im je dobiti sudske procese.
"Nakon što su neki veliki projekti zaustavljeni na sudu, primijetili smo u posljednjih pet godina promjenu u načinu na koji suci procjenjuju ove slučajeve. Izgleda nam to gotovo kao neka vrsta političkog pritiska", kaže Ćerimagić. Njihove svjedoke i nezavisne stručnjake, tvrdi, sada se redovito odbija, a u fokusu nije sama kvaliteta studija, nego samo proceduralne greške.
Iz tog razloga udruge se sve manje odlučuju na sudske tužbe. Zelena akcija, primjerice, nije podnijela niti jednu u posljednje tri godine.
"Za razliku od države i investitora, naš je budžet ograničen", zaključuje Ćerimagić.
Ova je priča napravljena uz podršku "Reporting Democracy", programa organizacije Balkan investigative reporting network (BIRN).
Za sudjelovanje u komentarima je potrebna prijava, odnosno registracija ako još nemaš korisnički profil....