Dio pravnih stručnjaka tvrdi: ‘Stožer Tome Medveda nema uporište u zakonu‘

Odluka Vlade o proglašenju katastrofe čak šest dana nakon razornog potresa na Baniji i formiranje posebnog Nacionalnog kriznog stožera s ministrom Tomom Medvedom na čelu izaziva brojne reakcije. Čini se, međutim, da problem nije samo u Vladinoj zakašnjeloj reakciji. Dio pravnih stručnjaka za javnu upravu i ustavno pravo upozorava da formiranje posebnog Nacionalnog kriznog stožera s ministrom branitelja Tomom Medvedom na čelu nema uporišta u zakonu.

Vlada se, naime, u ponedjeljak pri osnivanju novog Medvedova Stožera pozvala na Zakon o sustavu civilne zaštite, precizno na članak 22. Zakon o sustavu civilne zaštite u tome članku propisuje postojanje samo jednog Stožera civilne zaštite na nacionalnoj razini na čijem čelu je samo jedan voditelj. Voditelj Stožera prema tom zakonu je ministar unutarnjih poslova.

Dvoglava vodstva

Na čelu Stožera osnovanog na početku epidemije koronavirusa je, kao što znamo, ministar Davor Božinović. Međutim, zakon propisuje da u slučaju nepogode golemih razmjera Vlada može proglasiti katastrofu. "Kad se proglasi katastrofa, rukovođenje radom Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske preuzima predsjednik Vlade RH ili po ovlaštenju predsjednika Vlade član Vlade ili načelnik Stožera civilne zaštite RH", stoji u članku 22. stavku trećem na koji se Vlada pozvala.

Dakle, prema toj zakonskoj odredbi, nakon što je Vlada proglasila katastrofu, premijer Plenković je mogao sam umjesto Božinovića stati na čelo Stožera civilne zaštite. Mogao je, nakon proglašenja katastrofe, ponovo imenovati Božinovića kojem bi se ovlast proširila i na upravljanje krizom izazvanom potresom. Ako nije više želio Božinovića, mogao je na čelo Stožera imenovati drugog člana Vlade, pa i Medveda, ali Božinović bi time ostao bez funkcije šefa Stožera.

Takvo rješenje Plenkovićeve Vlade izazvalo je, najblaže rečeno, čuđenje u dijelu pravnih krugova. Izvanredni profesor javne uprave na zagrebačkom Pravnom fakultetu Vedran Đulabić ističe da Zakon o sustavu civilne zaštite ne predviđa segmentiranje Nacionalnog stožera po krizama niti dvoglava vodstva. Taj zakon predviđa postojanje jednog nacionalnog stožera i jednog voditelja toga stožera, tj. monokratsko vodstvo. "Razlog tome je", rekao nam je Đulabić, "operativnost stožera i jasnoća zapovijedanja koja je potrebna u kriznim situacijama. Mislim da ovo što je Vlada učinila nije utemeljeno na Zakonu o sustavu civilne zaštite, a otvara i niz pitanja svakodnevnog operativnog funkcioniranja stožera i sukoba nadležnosti. Ne radi se ovdje samo o nacionalnom stožeru", pojašnjava Đulabić.

"Postoji cijeli niz drugih stožera, županijskih i lokalnih, pa se otvara pitanje hoće li i u njima postojati to duplanje za covid i za potres? Cijeli sustav civilne zaštite je po zakonu pod Ministarstvom unutarnjih poslova, a sad ministar branitelja koji dolazi iz sasvim drugog resora preuzima koordiniranje dijela toga sustava. Bojim se da će biti jako puno problema. Moguće je i da će Sabor morati ponovo retroaktivno mijenjati Zakon o sustavu civilne zaštite kao što su već radili proljetos kad su naknadno ozakonili pojačane ovlasti stožera", upozorava Đulabić.

Međutim, Đulabićev kolega s katedre za javnu upravu na zagrebačkom Pravnom fakultetu, Frane Staničić, ima drugačiju interpretaciju. "Mislim da nema potrebe za problematiziranjem te Vladine odluke, i to zato što je ona u danim okolnostima bila nužna. Sadašnji je šef kriznog Stožera Davor Božinović, a nitko na svijetu pa ni on nema kapaciteta da se brine o dvije ili više katastrofa odjednom. Točno je da Zakon o sustavu civilne zaštite uistinu predviđa samo jedno krizno nacionalno tijelo i jednog čelnika toga tijela, ali očito je da pravna norma nije usklađena s trenutačnim životnim potrebama. U takvim okolnostima morate tumačiti pravnu normu tako da vam pravni sustav dok je takav kakav jest ipak omogući funkcioniranje. Zakon treba tumačiti na način koji će omogućiti državi da funkcionira i da se stvari rješavaju. Jer kad bismo rekli - ne može nitko drugi nego Božinović, to bi značilo da Božinović ili neće raditi covid ili neće raditi potres", objašnjava Staničić.

Nije li postojeći Stožer s Božinovićem na čelu trebao upravljati krizom oko potresa sve dok Sabor, ako je to doista nužno, ne promijeni postojeći Zakon o sustavu civilne zaštite i smije li Vlada na svoju ruku praktički mijenjati zakon čineći ono što zakon ne predviđa, pitamo Staničića.

"Nije Vlada promijenila zakon. Vlada ga je protumačila onako kako misli da u ovoj situaciji može. Ne tvrdim ja da je to što je Vlada učinila potpuno pravno čisto, već najbolje što se u danim okolnostima moglo učiniti", kaže nam Staničić.

Ojačane ovlasti

Izvanredni profesor ustavnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu Đorđe Gardašević od početka izbijanja koronakrize je među onima koji tvrde da se i u kriznim situacijama mora poštivati Ustavom propisani način donošenja odluka. "Stvar je, po meni, vrlo jasna. Ja dopuštam da postojeći Zakon o sustavu civilne zaštite možda nije dovoljno dobar za situaciju s kojom se suočavamo, ali zna se tko mijenja zakon. To čini samo Sabor, a ne može Vlada ovako ekstenzivno tumačiti zakon. A sve one koji tvrde da se zakoni u kriznim situacijama ne stignu mijenjati tako brzo, podsjećam da je prva novela Zakona o sustavu civilne zaštite kojom su ojačane ovlasti Stožera u trenutku kad smo se suočili s koronakrizom donesena u samo jednom danu, sa 108 glasova, dakle dvotrećinskom većinom u Saboru. Dakle, može se ako se hoće. Zar je problem bio sazvati i održati izvanrednu saborsku sjednicu? Praksa prema kojoj Vlada, pozivajući se na krizne okolnosti, korak po korak vrlo ekstenzivno tumači zakonske norme je opasna praksa", kaže nam Gardašević.

"Postojeći Zakon o sustavu civilne zaštite je savršeno jasan i usklađen s propisima Europske unije. Lanac tijela civilne zaštite koji po tome zakonu mora postojati u praksi nakon potresa se nije pokrenuo, ali nije problem u zakonu, već u tome što se on u praksi ne provodi. Umjesto da se poradi na provedbi zakona, osniva se poseban stožer i uvodi dvostruka zapovjedna linija koja neće riješiti probleme nefunkcioniranja sustava. Naprotiv", rekao nam je jedan od istaknutih pravnika koji je iznenađen Vladinom odlukom o osnivanju drugog stožera.