‘Da, neke odluke Ustavnog suda su sporne, ali od 2000. godine rad se podiže na višu razinu‘

Ožujak 2020. Hrvatskom se širi koronavirus. Prvi je slučaj zabilježen 25. veljače i od tada se svaki dan pojavljuju novi slučajevi zaraze. Epidemiološkom krizom upravlja Stožer civilne zaštite, izvještava o širenju covida-19, daje preporuke i upućuje građane kako se ponašati da preveniraju širenje virusa. U ponedjeljak 16. ožujka zatvaraju se sve obrazovne institucije u Hrvatskoj, osnovne i srednje škole i fakulteti prestaju s održavanjem nastave u zgradama, prelazi se na online predavanja. Uvodi se lockdown, zatvaraju se svi dućani osim onih za osnovne životne potrebe, tvrtke prelaze na online rad. Stožer civilne zaštite 23. ožujka donosi Odluku o zabrani napuštanja mjesta prebivališta i stalnog boravka u RH, dva dana kasnije lokalni stožer Šibensko-kninske županije u karantenu stavlja cijeli otok Murter. Na cesti se postavljaju fizičke prepreke. Hrvatska se zatvara, vlada psihoza straha. Nitko ne zna i ne sluti koliko će ljudi umrijeti od virusa, a upravljanje životom preuzima Nacionalni stožer civilne zaštite.

Samo nekoliko dana kasnije Andrej Abramović, sudac Ustavnog suda, javno se protivi takvom načinu rada Stožera, objavljuje tekst u kojem upozorava na opasnost i moguće manipulacije ovlastima Stožera. Govori o suspenziji demokracije i uvođenju diktature.

Ustavni sud je na taj istup reagirao priopćenjem, ogradivši se od stava i mišljenja iznesenog u tekstu, istaknuvši da je riječ o mišljenju iza kojeg ne stoji Ustavni sud.

“Riječ je o stavovima koje je sudac Abramović zastupao u internoj raspravi između sudaca o tome treba li Ustavni sud uputiti izvješće Hrvatskom saboru o pojavama neustavnosti i nezakonitosti”, stajalo je u priopćenju koje je završilo umirujuće, tvrdnjom da Ustavni sud pažljivo prati rad i mjere koje nadležna državna tijela poduzimaju te da je ocijenjeno kako nema potrebe za postupanjem Ustavnog suda.

Legitimitet i legalnost

Tu je počeo građanski rat na Ustavnom sudu. Upravo je u tijeku bitka, a neke njezine fragmente smo vidjeli prije nekoliko dana pri donošenju posljednjih odluka tog najvišeg suda u državi. Troje sudaca, spomenuti Andrej Abramović, Lovorka Kušan i Goran Selanec, najavili su izdvojena mišljenja oko odluka Ustavnog suda o radu Stožera i Zakonu o najmu stanova. Ustavni sud je ukinuo ključne članke Zakona o najmu stanova. Pojednostavljeno, Ustavni je sud s deset glasova “za” i tri “protiv” ocijenio da Stožer nije kršio Ustav u svom radu, osim ograničavajući rad nedjeljom, a ukidanjem dijelova Zakona o najmu stanova je ukinuo rok u kojem su stanari u tuđim stanovima mogli u njima zaštićeno živjeti do 2023. godine te povećanje plaćanja stanarine. Obje su odluke izuzetno važne za Vladu, prva je dala potreban legitimitet i legalnost odlukama Stožera, a druga je poprilično neugodna za Plenkovića jer mu na dnevni red Vlade stavlja problem s kojim se zasigurno nije htio baviti, sudbinom nekoliko tisuća ljudi.

Neka izdvojena mišljenja u ovom slučaju su podupirajuća, znači da se suci slažu s odlukom, ali ne i s ustavnopravnim temeljem na kojem su bazirana i obrazloženjem te odluke.

Sama činjenica da su suci Ustavnog suda u sukobu oko ustavnopravnih pitanja ne znači nužno ništa loše. Od toga bi koristi prije svega trebali imati građani i institucije vlasti. Uostalom, na Ustavni sud godišnje stiže u prosjeku oko pet tisuća predmeta i nije za očekivati da svih trinaest sudaca ima jednaki stav o pet tisuća ustavnopravnih pitanja. Samo su u prvih šest mjeseci ove godine, usprkos pandemiji, primili neznatno manje od tri tisuće predmeta, a odlučili su o više od 2600 predmeta. U tu statistiku ulaze i predmeti koji su odbijeni, a njih je oko 90 posto, ali je i za njih trebalo napisati odgovarajuće odluke. U svakom slučaju, svaki je sudac u prvih šest mjeseci ove godine obradio 20 predmeta, a to znači proučio odgovarajuću literaturu, praksu i tada donio nacrt koji je predložio kolegama na sjednici. Suci Ustavnog suda imaju vrlo korisnu i potrebnu pomoć, savjetnike, vrhunske pravnike, najčešće suce koji su došli s drugih sudova koji im pomažu u prikupljanju odgovarajuće materije, analizama i, uopće, radu. To za odgovorne suce znači da stvarno mogu donositi kvalitetne odluke koje prezentiraju kolegama, ali jednako tako, pozicija ustavnog suca može biti i vrlo lagodna ako je riječ o sucu koji će se koristiti tuđim znanjem i potpisivati one nacrte koje mu savjetnik ponudi.

Savjetnički rad

Bude li prijedlog odluke odbijen, savjetnik je taj koji kreće ispočetka, sudac mora samo podnijeti teret interne blamaže. Savjetnika ima do 50, svaki sudac ima svoju referadu i dva do tri savjetnika. Savjetnici su ti koji rade trijaže, filtriraju tužbe koje dolaze na sud i ako se u tim tužbama ne pojavljuju ustavnopravne dileme, te se tužbe odbacuju, a nacrte odluka rade savjetnici.

Da, mandat se može i tako odraditi, potpunim oslanjanjem na savjetnički rad što naravno otvara sasvim drugačiji pogled na rad nekih sudaca. Pripremljeni materijali se pojavljuju na stručnim sastancima, vijećima i sjednicama Ustavnog suda, tada se i drugi suci upoznaju sa slučajevima koji će doći na dnevni red. Da bi se kvalitetno mogli uključiti u raspravu o pojedinom predmetu, suci, naravno, moraju proučiti materijale i pritom je bitno koliko ranije su dobili materijale. Primjerice, sjednica na kojoj se odlučivalo o radu Stožera i Zakonu o najmu stanova imala je 14 točaka. No, suci ipak uspijevaju analizirati materijale kako bi se kvalitetno uključili u raspravu.

- Teoretski sve nacrte može napisati savjetnik i mandat se može tako odraditi - kaže jedan od sudaca tog Suda. - Rad na Ustavnom sudu ulazi u specifično pravno područje koje se dosta zakompliciralo posljednjih dvadeset godina i za neke je suce i bolje da ne pišu nacrte svojih odluka - govori izvor, dodajući dosta bitnu činjenicu - ne znamo svi jednako, ali svi imamo jednakovrijedan glas - opisuje kako se u konačnici može doći do odluke. Naravno, slično je i na drugim sudovima i drugim tijelima na kojima se odlučuje većinom.

Činjenica da, banalno, nisu svi suci vični stranim jezicima ne bi trebala biti formalna prepreka jer su dokumenti Europskog suda za ljudska prava prevedeni, ali umnogome neke suce udaljuje od usporedbe s odlukama tog suda. Sud je, u svakom slučaju, danas puno kvalitetniji nego što je to bio ranije. Profesor ustavnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu Đorđe Gardašević kaže da se rad Suda podiže na višu razinu kvalitete od 2000. godine. Do tada je svijetla odluka bila ona o usklađivanju rasta mirovina koju je donio Sud koji je vodio vjerojatno najpoznatiji predsjednik, Jadranko Crnić.

- Od 2000. godine Sud počinje intenzivnije koristiti međunarodne standarde zaštite prava čovjeka, posebno Europsku konvenciju za ljudska prava, u ocjenu ograničenja ljudskih prava uvodi načelo razmjernosti, svoja stajališta komparira s primjerima iz strane prakse i polako gradi kulturu izdvojenih mišljenja - kaže Gardašević, dodajući da se ta kultura izdvojenih mišljenja u proteklih dvadeset godina događa sa značajnijim prekidima. Sanja Barić, profesorica ustavnog prava s riječkog Pravnog fakulteta, kaže da je pitanje slažemo li se mi sa svakom odlukom ili ne jer radi razliku između znanstvenog i stručnog pristupa i tome nasuprot, onoga što građani percipiraju i što dobivaju pojedinim odlukama.

- Ustavni sud je pravno i političko tijelo po definiciji, oni vode pravo i politiku, ali to nije dnevna politika - komentirala je i nedavne ocjene da je Sud politički. Predsjednik Suda Miroslav Šeparović je, ne zaboravimo, kazao da Sud nije odlučivao o Stožeru prije izbora kako ne bi time utjecao na izbore. Tome se pak suprotstavlja stav da je, naravno, i neodlučivanje - odluka. No, profesorica Barić kaže da je Ustavni sud u svojoj praksi donio brojne kvalitetne odluke.

- Crnićev Sud je interpretirao razmjernost, a Sud sutkinje Omejec odlučio o odnosu s europskim konvencijama i europskom pravu. Činjenica da je tek Sud koji vodi Šeparović, donio važnu odluku o pobačaju, nakon više od 25 godina koliko je taj predmet stajao na Ustavnom sudu, govori sama po sebi. Sud je to riješio na ispravan način, što god mi mislili, s koje god strane - kaže Barić o predsjedniku Suda, bivšem šefu tajne službe, bivšem odvjetniku, branitelju u Haagu, čovjeku koji je ne tako davno branio na sudu da nije plagijator.

Profesor Gardašević, govoreći o dobrim odlukama, kaže da je važna ona o ukidanju zabrane okupljanja na Markovu trgu. - U cijelom tom kontekstu Sud je imao i neke jako dobre, ali i neke ne tako dobre odluke. U listi koja je ovdje samo ilustrativne naravi, kao primjere odluka koje smatram ustavno utemeljenima mogu navesti: ukidanje potpune zabrane javnog okupljanja na Markovu trgu, ukidanje dijelova Zakona o kaznenom postupku, čime je za zakonitost prikupljanja dokaza ojačana uloga ustavnog načela ljudskog dostojanstva, zaštita manjinskih prava u primjeru tzv. referenduma o ćirilici, ukidanje dvostrukog prava glasa nacionalnih manjina te definiranje nedopuštenog govora povezanog s režimom kojeg preambula Ustava nedvosmisleno odbacuje - kaže Gardašević.

Istodobno kao primjere odluka Ustavnog suda koje smatra ustavno neutemeljenima navodi slučajeve zabrane sindikalnih referendumskih inicijativa za zabranu outsourcinga i monetizacije (auto)cesta i druge.

- Tu je i odbijanje Suda da jasno i glasno od Sabora preuzme ovlast utvrđenja jesu li ispunjeni uvjeti da se raspišu neki kasniji referendumi ili pak opetovano, konstantno odbijanje Suda da se proglasi nadležnim za pitanje ocjene ustavnosti međunarodnih ugovora - kaže Gardašević, nabrajajući odluke koje stoje pred ovim ili nekim od sljedećih saziva Ustavnog suda.

Pravni argumenti

Nevolja je ako sporenja izađu iz stručnih okvira, a poznavatelji prilika kažu da je, nažalost o tome riječ, da se troje sudaca, Kušan, Abramović i Selanec, ne uklapaju u očekivano ponašanje i razmišljanje sudaca Ustavnog suda. Jednostavno, ne misle kao većina, imaju dovoljno petlje da to pokažu i srčanosti da se bore za svoje stavove. Možda bi se moglo dodati kako u Ustavni sud nisu došli kao kandidati političkih opcija, nego samostalnim kandidiranjem i ambicijom. Selanec je, primjerice, bio odbijen u prvom pokušaju, 2016. godine. Nije dobio dovoljnu podršku. Godinu kasnije se opet kandidirao, računajući da je svojom akademskom karijerom i obrazovanjem, a između ostalog magistrirao je i doktorirao u SAD-u, te radom na Pravnom fakultetu, Vrhovnom sudu, Pravobraniteljstvu za ravnopravnost spolova i raznim međunarodnim institucijama, dovoljno kvalificiran da bude u Ustavnom sudu. Pomoglo mu je što se SDP podijelio u stavovima oko svojih kandidata pa su glasali za njega i u Ustavni sud poslali suca koji samostalno gradi svoj integritet. Slično se može zaključiti i za sutkinju Kušan i suca Abramovića. Ona je bez pardona zastupajući svoje stranke tužila i pobjeđivala Hrvatsku na Međunarodnom sudu za ljudska prava, a Abramović je osim na Općinskom sudu sudio i na Upravnom, gdje je bio i predsjednik. Poznato je da se na intervjuu pred članovima DSV-a koji ga je imenovao za predsjednika tog suda pozvao na Kanta i njegov kategorički imperativ, “radi tako da princip tvoga rada može postati princip rada i svih drugih”. Cijeni javnost i do maksimuma poštuje pravo javnosti da propituje i kritizira sve odluke svih institucija vlasti, uključujući i sudove, pa tako i ovoga u čijem je sastavu danas.

Njih troje, na Sudu od 2016. i 2017. godine kada je Selanec izabran, prilično su često izlazili s izdvojenim mišljenjima. To je nešto što predsjednik Suda Miroslav Šeparović tolerira, iako nitko ne može odlučivati o tome hoće li suci glasati protiv odluke svojih kolega i pisati izdvojena mišljenja osim njih samih. No, činjenica je da to nije bila praksa kod prijašnje predsjednice Ustavnog suda, Jasne Omejec. Njezinu stručnost nitko ne osporava, iako se u procjeni vođenja Ustavnog suda često pojavi i ono fantastično “ali”. A kad se pojavi “ali” u rečenici, onda sve do toga postaje nebitno. Odluke Ustavnog suda koji je ona vodila svojedobno su navele profesoricu kaznenog prava Zlatu Đurđević da, primjerice u slučaju Ina - MOL, kada je Ustavni sud ukinuo presudu Sanaderu, objavi stručan tekst u kojem je analizirala i osporavala tu odluku Ustavnog suda. Kritizirala je i odluku Ustavnog suda kojom je ukinuti istražni zatvor zagrebačkom gradonačelniku Milanu Bandiću.

- Ovaj Ustavni sud donosi bolje odluke nego prethodni sastav, dosadašnji sastav je donio nekoliko odluka koje jesu bile arbitrarne - smatra prof. Đurđević.

- Ustavni sud nije političko tijelo, dužan je i treba donositi odluke samo na temelju Ustava, dosadašnjih presuda i Europske konvencije o ljudskim pravima. To što je biran u parlamentu ne čini ga političkim sudom, ali možemo reći da je pojedina odluka bila politička, donesena političkim argumentima - kaže prof. Đurđević.

Unificirano obrazloženje

U svakom slučaju, izdvojena mišljenja i prisutnost javnosti, medija, sjednicama Ustavnog suda su nestali kada je Sud vodila sutkinja Omejec. Koristeći propise koji u prisutnost javnosti ubrajaju i priopćenja, ali i sve ostale mogućnosti, predsjednica Suda je to svela samo na priopćenja. Nažalost, ostala je nedostupna za komentar o tome kako je došlo do toga da su novinari kao predstavnici medija isključeni sa sjednica Ustavnog suda, a umjesto toga su ostala samo priopćenja. Iz njih se osim odluke i unificiranog obrazloženja ne može zaključiti kako je koji od sudaca obrazlagao svoj stav. To se može smatrati zatvaranjem i svođenjem sudaca na broj potreban za kvorum i donošenje odluke. Predsjednik Suda Miroslav Šeparović najavio je o posljednjim odlukama održati sjednicu za novinare, ali nam je ipak kazao da smatra da sjednice nisu zatvorene za javnost.

- Javnost rada osigurava se na niz načina, a ne samo nazočnošću medija na sjednicama. Ovakav način rada je u skladu s Ustavnim zakonom i Poslovnikom i do sada ga nije doveo u pitanje niti jedan sudac iako je i do sada bilo predmeta koji su izazivali znatan javni interes, kao što su prekid trudnoće, konverzija švicaraca, Agrokor, udomiteljstvo kod istospolnih osoba. Ne znam niti za jedan sud na kojem su mediji nazočni prilikom glasovanja, osim ako se ne radi o unaprijed režiranoj predstavi za javnost. Drugo su javne rasprave na koje se pozivaju sudionici u postupku kad je to potrebno radi razjašnjenja biti stvari i na kojima je javnost poželjna, za što se osobno zalažem - kaže Šeparović.

Ono što je sada izmaklo, povratak medija u dvoranu za sjednice, moglo bi biti važno i zbog još jedne stvari, a to su izdvojena mišljenja. Kušan, Abramović i Selanec su najavili izdvojena mišljenja, a na javnoj bi sjednici vjerojatno rekli zašto najavljuju izdvojena mišljenja. S jedne strane, izdvojena su mišljenja neugodnost za Sud, osobito ako se pokaže, kako nam je rekao još jedan od sudaca ovog Ustavnog suda, da ta izdvojena mišljenja ispadnu snažnija u svojoj argumentaciji od odluke Ustavnog suda i čak postanu onaj dokument koji sudovi počnu poštivati u odlučivanju. Predsjednik Suda Šeparović kaže da mu izdvojena mišljenja ne smetaju.

- Izdvojena mišljenja iznimno cijenim jer ona pokazuju s kojim se je sve dilemama Sud suočio prilikom donošenja odluka i mogu biti važan doprinos u znanstvenim i stručnim raspravama - rekao je te dodao i da Ustavni sud, pa tako ni ovaj koji on vodi, nije bezgrešan i podložan je kritici opće i stručne javnosti.

Naravno, sada treba dočekati obrazloženja odluka Ustavnog suda i izdvojena mišljenja. Tada ćemo vidjeti kako će se tek sukob u Ustavnom sudu odvijati. Jer, jasno je, ništa nije gotovo. Koronavirus je prisutan, jučer je bilo 234 novozaraženih i 6 umrlih.