DOSSIER OBITELJSKI ZAKON Stručnjaci iz prakse: 'Većina instituta u novom zakonu je dobra, jer stavljaju dijete u središte'

Radna skupina za analizu i ocjenu dosadašnjih učinaka Obiteljskog zakona, oformljena pri Ministarstvu socijalne politike i mladih krajem prošlog mjeseca, u ponedjeljak će održati svoj drugi sastanak. Na tom će sastanku, kako se čini, donijeti konačnu odluku: je li Obiteljski zakon, koji je stupio na snagu 1. studenoga 2015., unio dobrodošle novine te će ostati u sadašnjem obliku, hoće li se pristupiti izmjenama i dopunama sadašnjeg zakona ili će se izraditi novi temeljni propis koji regulira sva područja vezana za obiteljski život - sklapanje braka, razvod, roditeljsku skrb, skrbništva, posvojenja i drugo.

Temelj za tu odluku, koju će donijeti 25 članova pomno odabrane radne skupine, trebala bi biti prikupljena mišljenja o učincima Obiteljskog zakona u praksi, dobivena od 74 centra za socijalnu skrb, predstojnika katedri za obiteljsko pravo svih četiriju hrvatskih pravnih fakulteta, četiriju postojećih pravobraniteljstava, nekoliko sudaca koji se bave obiteljskim pravom, nekolicine odvjetnika te udruga.

Kratak rok

Jutarnji list u posjedu je svih materijala koji su proteklih dana dostavljeni radnoj skupini. Radi se o nekoliko stotina stranica ocjene Zakona, koju svaki dionik ocjenjuje iz svoje pozicije. Najrelevantnija su svakako mišljenja centara za socijalnu skrb, jer su, zbog iznimno kratkog roka primjene samog Zakona, oni jedini koji imaju kakvu-takvu praksu u njegovoj primjeni: većina postupaka još nije ni došla do sudova, a pravobraniteljstva ističu da su dobila vrlo malo ili ništa pritužbi vezanih uz njihovu primjenu. Razvod se, po novom zakonu, započinje pred centrom za socijalnu skrb (a ne pred sudom, kao po starom zakonu), posvojenja se također pokreću u toj instituciji, centru se prvo dostavljaju roditeljski planovi, jedna od najosporavanijih novina novog zakona, oni su prva karika pri postavljanju skrbnika djeci ili odraslim osobama, pri pokretanju postupaka za lišenje poslovne sposobnosti itd.

A upravo centri za socijalnu skrb, suprotno općem dojmu koji se mogao steći temeljem objavljenih stavova članova radne skupine, većinski su pozitivno ocijenili institute novog Obiteljskog zakona. Ističu kako je zakon obiman, neprohodan i teško čitljiv, ali mnoge novosti koje donosi smatraju značajnim poboljšanjem u odnosu na prošli zakon. Tako je plan roditeljske skrbi pozitivno ocijenilo tri četvrtine centara koji su se o tom institutu očitovali: 48 centara o o planu roditeljske skrbi govori isključivo pozitivno, 12 ga smatra lošim, pet centara ga ocjenjuje djelomično pozitivnim (predlažu određena poboljšanja), a devet centara o tom se pitanju nije očitovalo. Da je razvod braka bolje riješen u postojećem nego u prošlom zakonu smatraju stručnjaci iz 33 centra, 13 smatra da je zakon iz 2003. godine nudio kvalitetnije rješenje, 15 ih djelomično pozitivno ocjenjuje važeći propis, a 13 nije dalo nikakvo mišljenje. O dijelu novih rješenja (primjerice, vezano uz posvojenje ili uzdržavanje) velik se broj centara uopće nije očitovao, jer u ovako kratkom roku nemaju relevantnu praksu ili se radi o regulaciji odnosa koji su tek manjinski u njihovoj nadležnosti.

S obzirom na ovakav ishod dobivenih mišljenja, bit će zanimljivo pratiti sjednicu radne skupine u ponedjeljak. Naime, voditeljica te radne skupine dr. Dubravka Hrabar, dekanica zagrebačkog Pravnog fakulteta i predstojnica Katedre za obiteljsko pravo te ugledne institucije, već je nakon prvog sastanka izjavila kako su članovi istaknuli da bi “svakako valjalo donijeti novi zakon, jer ovaj postojeći nije moguće popraviti, premda nedvojbeno ima (svega) nekoliko odredbi koje su hvalevrijedne” te da je “izrijekom rečeno da plan roditeljske skrbi i roditeljska skrb predstavljaju najlošiji i potpuno neprovediv dio zakona”.

Stručnjaci koji taj institut, pak, svaki dan primjenjuju u praksi tvrde - suprotno. Upozoravaju da se sada mnogo veći udio roditelja dogovara o skrbi o djeci nakon razvoda nego prije, što je neusporedivo bolje za dijete.

No, hoće li i kako njihov stručni stav utjecati na radnu skupinu, vidjet ćemo za dva dana. Ono što je jedino sigurno jest da se trogodišnja sapunica vezana uz Obiteljski zakon nastavlja.

Službeni upit

Sama radna skupina osnovana je prošli mjesec na inicijativu Ministarstva socijalne politike kako bi sastavila relevantan odgovor Ustavnom sudu, koji je zaprimio nekoliko zahtjeva za ocjenu ustavnosti Obiteljskog zakona. Ustavni je sud odmah po formiranju nove vlasti uputio Vladi službeni upit namjerava li intervenirati u ovaj zakon ili donositi novi - valjda kako u tom slučaju ne bi odlučivao o pristiglim zahtjevima. Vlada je, očekivano, upit proslijedila Ministarstvu socijalne politike, a ono je odlučilo napraviti analizu i tek tada sastaviti odgovor. Ministrica Bernardica Juretić za taj je posao angažirala Ljubicu Matijević Vrsaljko, odvjetnicu i bivšu pravobraniteljicu za djecu - jednu od najžešćih i najeksponiranijih kritičarki važećih zakona i jednu od podnositeljica zahtjeva za ocjenu njegove ustavnosti. Matijević Vrsaljko je prvo, kako je rekla, angažirana samo na mjesec dana na temelju ugovora o djelu kako bi obavila taj konkretni posao, no u međuvremenu je postala savjetnica ministrice.

Formirala je radnu skupinu (iz čijeg se rada sama izuzela te, kako kaže, obavlja samo posao koordinatorice), a na njezino čelo imenovana je dekanica zagrebačkog Pravnog fakulteta dr. Dubravka Hrabar - dugogodišnja predstojnica Katedre za obiteljsko pravo, katedre koja je predvodila pisanje svih prijašnjih obiteljskih zakona. Svih do onog koji je sada u središtu prijepora.

Naime, dr. Dubravka Hrabar stručnjakinja je koja otvoreno iskazuje konzervativne stavove i bliskost Katoličkoj crkvi, pa bivša ministrica socijalne politike Milanka Opačić, potpredsjednica SDP-a, nije bila sklona naumu da pisanje tog zakona predvodi dr. Hrabar.

Tužila pravni fakultet

Predsjednicom radne skupine za izradu zakona imenovala je dr. Branku Rešetar, predstojnicu Katedre za obiteljsko pravo Pravnog fakulteta u Osijeku. Nakon toga dio katedre zagrebačkog fakulteta odlučio je da u toj radnoj skupini neće sudjelovati. Međutim, dr. Ivana Milas Klarić, aktualna pravobraniteljica za djecu, a tadašnja docentica na toj katedri odlučila je prihvatiti poziv. Pozvana je kao stručnjakinja doktoratom iz područja skrbništva - područja koje u tadašnjem zakonu bilo ozbiljno zastarjelo zbog čega je Hrvatska gubila tužbe pred Europskim sudom za ljudska prava.

Zbog takve je odluke, kako je svjedočila kasnije na sudu, trpjela ozbiljne pritiske na poslu te u konačnici tužila Pravni fakultet zbog zaštite dostojanstva radnika jer je nije zaštitio od mobbinga dr. Hrabar. U prvostupanjskoj odluci zagrebačkog Općinskog suda zaključeno je da je Ivani Milas Klarić povrijeđeno osobno i profesionalno dostojanstvo neželjenim i uznemirujućim postupcima njoj nadređene dr. Dubravke Hrabar, nalaže se Pravnom fakultetu da joj zabrani poduzimanje daljnjih neželjenih postupanja te da Milas Klarić nadoknadi neimovinsku štetu od 200.000 kuna. Pravni fakultet se žalio, a Županijski sud je donio novu presudu kojom se tužbeni zahtjev Milas Klarić odbija. Trenutačno je u tijeku revizija te presude na Vrhovnom sudu.

Okupila ekipu

Dr. Rešetar je ipak uspjela okupiti ekipu za izradu novog Obiteljskog zakona - osim nje i dr. Milas Klarić, tu su bile i još tri znanstvenice s drugih katedri zagrebačkog Pravnog fakulteta (dr. Branka Sladović Franz, dr. Slađana Aras i dr. Aleksandra Maganić), dvije iskusne sutkinje (mr. Senija Ledić iz Splita i Marina Parać Garma iz Zagreba) te dvije socijalne radnice ( Esma Cvjetić i Marija Knezović). Krajem 2013. godine predstavile su prvi prijedlog novog Obiteljskog zakona, koji je Ministarstvo socijalne skrbi uputilo u javnu raspravu.

Zakon je donio niz novina. Bračni partneri bez djece mogu se razviti izvanparnično, bez raspravljanja na sudu i bez ikakvog mirenja u centru za socijalnu skrb. Ako imaju djecu, ključno je na svaki mogući način da prije razvoda postignu sporazumni dogovor o brizi za dijete - njihovi partnerski odnosi njihova su stvar. Stoga, prema novom zakonu, razvod započinju pred centrom za socijalnu skrb, gdje na obveznom savjetovanju (ne mirenju ni posredovanju) sastavljaju obvezni roditeljski plan, pisani dogovor na jedinstvenom obrascu o tome s kim će dijete živjeti, kako će kontaktirati s drugim roditeljem, kako će se provoditi blagdani i praznici, kolika će biti alimentacija i drugo. Takav plan šalje se sudu, koji provjerava je li u interesu djeteta te ga potvrđuje, čime plan dobiva snagu sudske odluke.

Niz novina

Ako roditelji ne postignu dogovor, moraju otići na barem jedan sastanak obiteljske medijacije, kako bi uz dodatnu stručnu pomoć shvatili važnost dogovora o pitanjima vezanim uz djecu. Ne uspiju li se ni tu dogovoriti, razvod se seli na sud, gdje sudac presuđuje o onome o čemu se roditelji ne mogu dogovoriti. Roditelji tada obično angažiraju odvjetnike, ali sada odvjetnika dobiva i dijete, koje je često tek oružje u rukama konflik-

tnih roditelja i njihovih odvjetnika. Dječji odvjetnik je zaposlenik posebno osnovanog Centra za posebno skrbništvo, koji zapošljava pravnike s pravosudnim ispitom koji se bave samo time - posebnim skrbništvom za djecu i odrasle osobe.

Izvanbračna zajednica u potpunosti je izjednačena s bračnom, pa i u pogledu posvajanja djece, što do tada nije bio slučaj.

Ukinuta je mogućnost potpunog lišenja poslovne sposobnosti, u skladu s UN-ovom Konvencijom o pravima osoba s invaliditetom.

Potencijalni posvojitelji moraju proći obveznu stručnu pripremu prije posvojenja, a centar za socijalnu skrb dužan im je pomagati i najmanje šest mjeseci nakon zasnivanja posvojenja.

Salva kritika

Takav zakon stupio je prvi put na snagu 1. rujna 2014. godine. I dočekan salvom kritika, od kojih su poneke bile ispod svake razine.

Predstojnici katedri za obiteljsko pravo (osim osječke) predvođeni dr. Hrabar poslali su zajedničko očitovanje. Ne baveći se ni jednim od spomenutih novih instituta, izjavili su kako osjećaju “moralnu i profesionalnu dužnost” upozoriti da donošenje ovog zakona nije uzrokovano potrebom, već “političkim hirom”, da se ušlo u posao “kojem ovaj predlagatelj nije dorastao” jer nije uspio “popustiti utjecaju ideologije” te smo sada dobili zakon “u kojem se ne zna što je pisac htio reći, osim što je htio ostaviti svoj autogram”.

Na ovo mišljenje naslonilo se i nekoliko udruga: predvodile su ih B.a.b.e., koje su, zajedno s još osam odvjetnica (među kojima i Ljubica Matijević Vrsaljko, sadašnja savjetnica ministrice) poslale zahtjev za ocjenu ustavnosti, zatim Autonomna ženska kuća Zagreb, ali i U ime obitelji. Uslijedilo je i nekoliko zahtjeva za ocjenu ustavnosti (B.a.b.e. i odvjetnice, U ime obitelji i drugi).

Ustavni sud uvažio je te prijedloge te zbog “moguće nenadoknadive štete” već u siječnju 2015. godine donio presedansku odluku: istaknuo je da nije imao vremena ocjenjivati suštinu zakona i njegovu (ne)ustavnost, ali donosi odluku da ga se suspendira - zbog brojnosti pritužbi koje su mu stigle. Nakon četiri mjeseca primjene novog zakona, na snagu je ponovno vraćen onaj iz 2003. godine.

Suspenzijom zakona, svjedočili su tada građani i centri za socijalnu skrb, nastao je pravni kaos, jer su se i već započeti postupci morali dovršiti po zakonu iz 2003., iako taj zakon uopće nije poznavao neke institute koje je propisao onaj iz 2014. godine.

Da bi doskočilo ovoj situaciji, Ministarstvo socijalne politike krenulo je 2015. u izradu novog Obiteljskog zakona: donošenjem novog zakona, izvan snage stavit će se i onaj iz 2003. i onaj suspendirani iz 2014. godine. Službenici Ministarstva ustvari su izmijenili i jasnije definirali tek nekoliko odredbi iz zakona iz 2014. i takav, “novi” zakon uputili u proceduru. Na snagu je stupio 1. studenoga 2015. godine i ponovila se cijela ista priča - od napada do slanja novih zahtjeva za ocjenu ustavnosti.

U međuvremenu je došlo do promjene vlasti. Nova postava Ministarstva treba se očitovati što će poduzeti vezano za Obiteljski zakon.

Kako bi imali valjane argumente za svoju odluku na adrese svih 80 centara za socijalnu skrb u Hrvatskoj upućen je unificirani upitnik te od stručnjaka koji se svaki dan bave ovom problematikom zatražilo da odgovore smatraju li da su pojedine odredbe (ponuđeno je deset instituta) u Obiteljskom zakonu iz 2015. definirane jasnije i potpunije u odnosu na Obiteljski zakon iz 2003. godine. Kako neslužbeno doznajemo, ono što je dobiveno s terena ozbiljno je iznenadilo naručitelje. Naime, većina centara ocijenila je većinu instituta - pozitivno.

Nakon iščitavanja svih mišljenja, opća ocjena većine centara mogla bi se svesti na konstataciju kako je novi zakon napredniji i moderniji od starog, stavlja dijete u središte interesa i bolje uređuje niz pitanja. Međutim, gotovo je unisona ocjena da je zakon preopsežan (ima više od 550 članaka), teško čitljiv, neprohodan i nomotehnički neuređen.

Otežana primjena

“Česta su pozivanja jednog članka na druge članke preko cijelog zakona, što otežava interpretaciju te postoji bojazan da će primjena u praksi biti otežana, što bi moglo pospješiti nered u sustavu i utjecati na nižu efikasnost, što je šteta s obzirom na pojedina naprednija i bolja rješenja u odnosu na raniji zakon”, pišu, primjerice, iz CZSS Kutina.

Jednako tako, upućuju na manjak stručnjaka u svim dijelovima sustava, kao i nedostatne edukacije koje moraju slijediti ovakve reforme obiteljskog zakonodavstva. Najviše negativnih ocjena dobio je institut posebnog skrbništva, no najvećim se dijelom prigovor odnosi na ozbiljan manjak zaposlenika te nedostupnost usluge. Centar za posebna skrbništva, kako nam je rekla njegova ravnateljica Karolina Šestak, s početkom ove godine udvostručio je broj stručnih zaposlenika te ih sada ukupno ima 15. Centar za posebna skrbništva je, dodaje, samo u 2015. godini zastupao 835 odraslih osoba i 1470 djece, a od početka 2016. do kraja ožujka zaprimio je 964 novih zahtjeva.

Jednako velik broj negativnih ocjena dobila je i obiteljska medijacija. Socijalni radnici upozoravaju da ne vide smisla u obveznom jednom sastanku obiteljske medijacije ako se već na savjetovanju u centru ustanovi da nema nikakve šanse za dogovor partnera koji se rastaju.

Dojam je da su stručni radnici velikog dijela centara vrlo ozbiljno pristupili poslu evaluacije dosadašnjeg zakona te šalju niz konkretnih i konstruktivnih prijedloga za moguća poboljšanja. No, gotovo svi stručnjaci upozoravaju: rok primjene zakona naprosto je prekratak da bi se mogla dobiti jasna i relevantna evaluacija. Evaluacija novog zakona uobičajena je praksa jer se nakon nekog vremena, godine ili dvije dana, pokaže da i u najkvalitetnijim zakonima ima propusta zbog životnih situacija koje je teško predvidjeti pri njegovu sastavljanju. Međutim, četiri mjeseca prekratko je da bi se takve situacije iskristalizirale na svim instancama.

Svoja su mišljenja dostavili i suci sa šest općinskih sudova u državi. Redom ističu kako je rok primjene prekratak da bi dali suvislu ocjenu. Prvenstveno upozoravaju kako je novi Obiteljski zakon propisao prekratke rokove u kojima sud - također opterećen manjkom educiranih sudaca i velikim brojem spisa - treba donositi odluke. Također upozoravaju na neke nejasno definirane odredbe.

Ministarstvo socijalne politike zatražilo je mišljenje i od nekih odvjetnika, jer je jedan od glavnih prigovora dosadašnjem donošenju zakona bio što u radnoj skupini nije bila zastupljena odvjetnička struka. Mišljenja su prikupljena od sljedećih odvjetnika: svih osam odvjetnica koje su podnijele zahtjev za ocjenu ustavnosti, odvjetnika udruge U ime obitelji Kristijana Planinića te odvjetnika Marina Domjanovića, koji je također poslao zahtjev za ocjenu ustavnosti zakona iz 2014. Među udrugama koje su dostavile mišljenje su: B.a.b.e., AŽKZ, U ime obitelji, Udruga za ravnopravno roditeljstvo te udruga Dijete-razvod.

Kriva adresa

Upit je koordinatorica Ljubica Matijević Vrsaljko uputila i Kristijanu Grđanu, bivšem predsjedniku udruge za društvenu afirmaciju osoba s duševnim smetnjama Sjaj. No, iz njegova odgovora proizlazi da je došlo do izvjesnog nesporazuma.

Grđan na samom početku upozorava Matijević Vrsaljko da je krivo adresiran jer on nije jedan od podnositelja prijedloga za ocjenu ustavnosti Obiteljskog zakona iz 2015. godine. Grđan je, naime, podnio prijedlog za ocjenu ustavnosti zakona iz 2003. godine, iako taj zakon više nije bio na snazi donošenjem onog lanjskog. Naime, Grđan i još nekoliko osoba i grupa zatražilo je mišljenje Ustavnog suda o nevažećem zakonu kako bi spriječili Ustavni sud da ponovno, kao u slučaju sa zakonom iz 2014., suspendira važeći zakon i opet aktualizira onaj iz 2003., s argumentom da za taj zakon nema pristiglih zahtjeva za ocjenu ustavnosti.

Grđan ocjenjuje u svojem mišljenju neprihvatljivim imenovanje Ljubice Matijević Vrsaljko koordinatoricom radne skupine s obzirom na to da je i sama podnijela prijedlog za ocjenu ustavnosti Obiteljskog zakona o kojem se odlučuje te smatra da je u sukobu interesa. Sam Zakon je, tvrdi, neusporedivo bolji u odnosu na tretman osoba s duševnim smetnjama.

- Čak i ako u nekom propisu postoje nomotehnički nedostaci, a on je po svojoj naravi bolji za zaštitu ljudskih prava, posve mi je prihvatljivo da takav propis bude na snazi neovisno o takvim nedostacima. Inače, Obiteljski zakon nije jedini propis koji bi se mogao preispitivati s perspektive nomotehničkih nedostataka: Ustavni sud Republike Hrvatske morao bi suspendirati najmanje 70% hrvatskih zakona, uredbi, podzakonskih akata i drugih akata javne vlasti, čime bi prestalo funkcioniranje pravne države - poručuje Grđan.