Reforma javne uprave: 'Otpori dolaze s puno strana, a presudna je uloga politike'

Mnogi poduzetnici na vječito pitanje 'što bi promijenili kada bi bili pet minuta na vlasti' u prvi plan stavljaju bolje funkcioniranje javne uprave te ističu potrebu digitalizacije i jednostavnijih procedura. Tom problematikom u svome znanstvenom radu bavi se i dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović. Osim toga, tijekom 2016. godine bila je i ministrica uprave u Vladi RH.

Vidite li vi pomake i koliko još ima prostora za unapređenje u pružanju javnih usluga?

– Efikasna javna uprava jedan je od preduvjeta za odvijanje i unapređenje poslovne aktivnosti u zemlji. Problem hrvatske javne uprave je u tome što je slaba i rascjepkana s velikim brojem javnih tijela pa je određena institucionalno, a ne funkcionalno. Ne postoje jasni kriteriji razgraničenja između tipa poslova koje obavljaju pojedina tijela, neučinkovita je njihova unutarnja organizacija i poslovni procesi, a sve to se negativno odražava na sve korisnike, pa i na poduzetnike.

Postignuti su određeni pomaci, primjerice, uvođenje novih usluga u sustavu e-Građani i rad na projektu e-Poslovanje, kojem je cilj e-pristup javnim elektroničkim uslugama koje javna tijela pružaju poslovnom sektoru.

Stavovi poduzetnika potvrđuju se u tome što Hrvatska u međunarodnim usporedbama ne stoji sjajno. Prema Globalnom izvještaju konkurentnosti iz 2019., najlošije je rangirana u području institucija (77. mjesto). Također, među 141 zemljom zauzima predzadnje mjesto u efikasnosti zakonskog okvira koji se tiče rješavanja sporova. Loše je rangirana i u području granica državne regulacije, dugoročnoj viziji Vlade, efikasnosti zakonskog okvira za prilagođavanje digitalnih poslovnih modela te računovodstvenim i revizorskim standardima. Sve su to područja gdje se hitno trebaju provesti konkretne mjere za postizanje napretka.

Potrebno je revidirati i urediti sustav određivanja plaća i u javnoj upravi i javnim službama, poboljšati upravljanje ljudskim resursima, unaprijediti elektroničko poslovanje javne uprave i pružanje elektroničkih usluga za građane i poslovne subjekte, racionalizirati i bolje organizirati postojeću državnu informacijsku infrastrukturu (registri, uključivanje tijela u dijeljenje informacijske infrastrukture).

Zašto je u Hrvatskoj teško provesti reformu javne uprave?

– Do moderne i učinkovite javne uprave dolazi se nizom mjera – smanjenjem rascjepkanosti i preklapanja poslova državne uprave koje obavljaju središnja tijela državne uprave, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te ostale pravne osobe s javnim ovlastima, standardizacijom unutarnjeg ustroja i unapređenjem poslovnih procesa u tijelima javne uprave, funkcionalnom i fiskalnom decentralizacijom, postizanjem optimalnog teritorijalnog preustroja, ali i mjerama optimizacije zaposlenih, jačanja znanja i vještina zaposlenih u javnoj upravi i povećanjem digitalizacije javnih usluga. Zbog toga ne čudi što su otpori bilo kakvoj promjeni postojećeg neefikasnog stanja i reformi snažni.

Akademska i istraživačka zajednica odavno je dala podršku za provođenje složene reforme javne uprave, ali je za njezino provođenje potrebna puna politička podrška svih parlamentarnih stranaka, zaposlenih na dužnosničkim, službeničkim i namješteničkim mjestima u javnoj upravi, poduzetnika i građana, civilnog društva, široke javnosti, odnosno svih pružatelja i korisnika javnih usluga. Otpori provođenju cjelovite reforme dolaze s puno strana, pri čemu je uloga politike presudna, kaže Dubravka Jurlina Alibegović Slobodnoj Dalmaciji.

Kakvo je vaše iskustvo iz vremena kad ste bili ministrica uprave u Vladi Tihomira Oreškovića?

– Primjer iz vlastita iskustva potvrđuje da je uloga politike od najveće važnosti. Podsjetila bih da sam, kao i sam predsjednik Vlade, bila nestranačka ministrica među Mostovim ministrima, što mi sigurno, kao i drugim Mostovim ministrima, nije olakšalo odgovoran posao. Prigodom rada na provedbi racionalizacije sustava agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, ministarstva i ministri trebali su pripremiti prijedloge statusnih promjena iz vlastita resora, odnosno prijedloge spajanja pravnih osoba srodnih poslovnih procesa, neovisno o pripadnosti pojedinom resoru, te za provođenje pripajanja nekih pravnih osoba resornim ministarstvima ili drugim pravnim osobama.

Usprkos načelnoj podršci reformi koja je sadržana u Programu rada Vlade, ipak su pojedini ministri na većem broju stranica obrazložili zašto se u njihovu resoru ne može provesti racionalizacija, ali nisu dali obrazloženja o mogućnostima za racionalizaciju. Drugim riječima, postojao je nedostatak političke volje ministara i političke stranke kojoj su pripadali (HDZ), te neodgovarajuća stručna spremnost službenika u ministarstvima kojim je zadaća izrada obrazloženja za pripremu tog dijela reforme ili nedovoljne upute ministara što bi trebali pripremiti.

Ministri nisu shvaćali da su to strukturne reforme koje vode javnoj upravi koja u potpunosti radi na zadovoljstvo svojih korisnika vodeći se ciljem povećanja transparentnosti i racionalnog korištenja javnih sredstava. HDZ-ovi ministri nisu bili spremni podržati mjere za unapređenje proračunskog planiranja i sustava upravljanja koji se temelji na postignutim rezultatima, većem fokusu na transparentnost, povećanju efikasnosti, otvorenosti javnosti i vodstvu u javnom sektoru te povezivanju operativnih aktivnosti s postignutim sektorskim ishodima.

Nisu željeli ni nove poslove u svom resoru, ni bilo kakvo zamjeranje rukovodećim kadrovima u tim tijelima ili političke probleme zbog potrebnog zbrinjavanja viška, pretežito administrativnog osoblja u pravnim osobama za koje se obavi spajanje i/ili pripajanje.

Sadašnji ministar pravosuđa i uprave Ivan Malenica najavljuje, a to naglašavaju i drugi visoki dužnosnici HDZ-a, smanjivanje broja lokalnih dužnosnika. Mislite li da će to provesti i što nam to donosi? Je li to reforma?

– Ukidanje zamjenika općinskih načelnika i gradonačelnika u gradovima manjim od 35.000 stanovnika te smanjenje broja vijećnika i zastupnika u općinskim i gradskim vijećima, u županijskim skupštinama i skupštini Grada Zagreba ne predstavlja reformu, nego se provodi isključivo zbog određenih ušteda u lokalnim proračunima. To je važan cilj, ali sam po sebi ne dovodi do racionalne organizacije lokalne i regionalne samouprave, ni jačanja općina i gradova u boljoj organizaciji i ekipiranju obrazovanijim službenicima za obavljanje lokalnih poslova i pružanje usluga stanovništvu koje tu živi i ima iste potrebe kao i ono koje živi u većim središtima.

Manji broj fiskalno snažnijih općina i gradova bio bi sposoban lokalnom stanovništvu pripremiti i provesti razvojne projekte uz niže troškove. Primjer za to je da svaka općina ne treba dječji vrtić ako su blizu jedna drugoj, nego bi bilo općini i roditeljima jeftinije da se osnuje jedan koji bi bio zajednički za više lokalnih zajednica i koji bi mogao zaposliti potreban broj odgojiteljica i drugih stručnjaka (psihologa, pedagoga, logopeda i dr.) nužnih za odgoj vrtićke djece.

Iz programskih ciljeva Vlade iščitavam da Vlada nema političke snage ni svijesti o potrebi pripreme reforme u sustavu lokalne i regionalne samouprave. U Hrvatskoj će preostati isti broj općina i gradova, s malim prosječnim brojem stanovnika (2960 stanovnika je prosjek za općine). Čak 276 općina ima manje od 3000 stanovnika, u njima živi ukupno 509.818 stanovnika, odnosno 41 posto ukupnog stanovništva općina i 11,9 posto ukupnog stanovništva Hrvatske.

Sandra Šimunović / HANZA MEDIA

Dubravka Jurlina Alibegović

Prosječna veličina grada je 17.681 stanovnik (bez Zagreba), od čega 16 gradova ima status velikog grada (više od 35.000 stanovnika) i sedam gradova (županijska središta s manjim brojem stanovnika); 51 grad ima između 10.000 i 35.000 stanovnika, a 60 gradova manje od 10.000 stanovnika. Postojeće stanje govori da tako male lokalne jedinice nisu sposobne kvalitetno obavljati svoje nove i lokalnom razvoju usmjerene dužnosti.

Što bi bila reforma u tom pogledu?

– Reformu bi predstavljalo smanjivanje nepotrebno velikog broja općina i gradova, njihovo spajanje radi kvalitetnog obavljanja zadaća na lokalnoj razini. Teritorijalne su reforme provedene u mnogim zemljama EU-a. U nekim je zemljama došlo do regionalizacije, odnosno do okrupnjavanja srednje razine javne vlasti u veće homogene prostorne cjeline – regije.

U nekim drugim zemljama reformirana je lokalna razina vlasti (Njemačka, Danska, Latvija) kada se prišlo procesu suradnje i postupnog spajanja općina radi pojednostavljivanja administrativne organizacije te poboljšanja dostupnosti i kvalitete lokalnih usluga. Teritorijalne reforme provele su zemlje tijekom i nakon gospodarske krize (Portugal, Grčka, Finska, Irska i Francuska) jer im je bio cilj postizanje veće efikasnosti, objedinjeno pružanje lokalnih dobara i usluga i tako smanjenje rashoda opće države.

S obzirom na dugogodišnje sinekure mnogih lokalnih dužnosnika, a i lokalne izbore dogodine, je li realno očekivati da će Vlada pripajati pojedine općine? O funkcionalnom povezivanju govori se godinama.

– Ako se želi ići u smjeru sveobuhvatne reforme lokalne samouprave, važno je da se zakon donese prije formiranja izbornih lista za lokalne izbore, na primjer, do ožujka 2021. Ako Vlada to zaista želi, realno je očekivati da će i provesti u tom roku.

Argumenti koji govore u prilog spajanju malih općina i gradova je u tome da oni s vrlo malim brojem stanovnika imaju visoke rashode po stanovniku, što je posljedica toga što pružanje lokalnih javnih dobara i usluga traži određene fiksne troškove. S porastom veličine lokalne jedinice ukupni rashodi po stanovniku se smanjuju pa općine i gradovi mogu svoje prihode usmjeriti u financiranje dobara i usluga više razine kvalitete i razvojna prioritetna područja za tu zajednicu.

Iz definiranog u Programu Vlade jasno je da će se kozmetički nešto napraviti na funkcionalnom povezivanju općina, jer i po postojećim propisima općine i gradovi mogu zajednički pružati usluge. Neke od njih su same načelno dogovorile zajedničko obavljanje poslova osnivanjem zajedničkog upravnog odjela ili službe, odnosno zajedničkog trgovačkog društva. Provedba se teško provodi jer je nepisano pravilo da su općinski načelnici iz iste političke stranke. Danas nema puno takvih primjera. Jedan uspješan je grad Krk i krčke općine.

Što treba učiniti sa županijama? Treba li smanjiti njihov broj?

– Postojeći broj i odgovornosti županija je neodgovarajući za zemlju od četiri milijuna stanovnika. Županija ima previše i prema kriteriju prosječnog broja stanovnika po jedinici lokalne samouprave (od 29 stanovnika u Međimurskoj do 446 stanovnika u Ličko-senjskoj), kriteriju broja jedinica lokalne samouprave na 100.000 stanovnika u županiji (24 jedinice u Krapinsko-zagorskoj i 10 jedinica u Zagrebačkoj), kriteriju prosječne površine jedinice lokalne samouprave. Po tim kriterijima objektivni razlozi za postojanje jedinica lokalne samouprave su kada je broj stanovnika relativno malen, gustoća naseljenosti niska i stanovništvo živi uglavnom u ruralnom području.

Razlozi za smanjivanje broja županija na manji broj regija (optimalan broj je pet) su od povijesnih do geografskih. Županije su nastale u vrijeme sasvim drukčije organizacije države, s posve drugom ulogom. Pripajanjem ureda državne uprave županijama je danas ponovno ojačana uloga (uz velik broj župana iz redova HDZ-a) pa ne vjerujem da će HDZ-ova Vlada bilo što napraviti sa smanjenjem broja županija.

Koji su, po vašemu mišljenju, prioriteti za bolju Hrvatsku? Koje su reforme nužne?

– Potrebno je na nov način definirati nadležnosti jedinica lokalne i regionalne samouprave, uključujući i one koje se odnose na stvaranje uvjeta za razvoj gospodarstva u lokalnoj sredini i pružanje potpore lokalnim poduzetnicima; pristupiti reformi odgovornosti i zadaća tijela državne uprave; uspostaviti novu teritorijalnu organizaciju pružanja javnih usluga; uvesti novi način financiranja.

Prioriteti za bolju Hrvatsku odnose se i na izazove koje nosi starenje stanovništva i demografski trendovi i sve veća potreba za javnim uslugama koje su u domeni lokalne i regionalne samouprave (primarno zdravstvo, socijalna skrb, osnovno i srednjoškolsko obrazovanje i dr.). Prioritet je omogućiti stanovnicima u lokalnim sredinama veću i bržu dostupnost javnih usluga i dobara online. Traži se i dodatno obrazovanje službenika i namještenika.

Je li sve to provedivo?

– Nisam uvjerena. U Programu Vlade najavljeno je da će se do kraja 2021. preustrojiti sustav jedinica lokalne i područne samouprave te da će za postizanje ravnomjernog regionalnog razvoja i decentralizacije Vlada raditi na daljnjoj fiskalnoj i funkcionalnoj decentralizaciji i nadograđivati projektnu suradnju s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i kroz suradnju s potpisnicama regionalnih razvojnih sporazuma, uz najavljeno smanjenje dijela lokalnih dužnosnika.

U programskom cilju Vlade "Učinkovita, transparentna i otporna država" tek slabašno je najavljeno da će se omogućiti funkcionalno povezivanje općina uz daljnju digitalizaciju javnih usluga i transparentnost.